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法学论文:新时期我国监察权规范运行的意义和路径
作者:管理员    发布于:2021-02-23 10:51:35    文字:【】【】【
摘要:通过界定国家监察权属性的新内涵、新特征以及权能构成,进而建构国家监察权规范运行的理论范式,发挥新时代背景下国家监察权适配国家治理的效能。

  摘    要: 规范国家监察权运行是国家监察体制改革的重要核心。党的十八大以来,国家反腐工作在纵深双维度成效显着,但在反腐败的根本关键点上,连续性与稳定性上面仍然存现梗阻。在全面依法治国和全面从严治党的大背景下,国家监察权的规范运行关系着深化国家监察体制改革的成败,影响着国家监察体系建设和监察能力现代化建设,进而影响推进国家治理体系和治理能力现代化的步伐。通过界定国家监察权属性的新内涵、新特征以及权能构成,进而建构国家监察权规范运行的理论范式,发挥新时代背景下国家监察权适配国家治理的效能。

  关键词: 国家监察权; 监察委员会; 监察体制改革; 《中华人民共和国监察法》;

  一、问题之提出

  党内监督和国家监察是我国监督体系中的一体两面,是中国共产党自身净化的创新结果,体现了新时代党要管党、从严治党的任务要求。中华人民共和国人民民主专政的国体有别于世界其他国家,我国80%的公务员是党员,领导干部党员所占比例更是超过95%,客观上决定了我国实行党内监督和国家监察相统一的必然性,党内监督和国家监察具有高度的内在一致性。党内监督对全体党员尤其是党员干部进行监督,国家监察对所有行使公权力的公职人员进行监督。党内监督和国家监察同时发挥作用,是中国特色监察道路的创新之举,也是新时代中国特色治理体系的重要组成部分。

  监察委员会是国家监察权的行使主体,它的设立沿袭着一条从试点到全面推广再到规范设立的道路。[1]2016年10月,党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》第三十七条规定:各级党委应当支持和保证各级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督。[2]这在党的文件中率先提出了设立监察机关依法对公职人员进行监督。2016年11月,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,部署在上述3省市设立各级监察委员会,从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践,为在全国推开积累经验。[3]2017年在党的十九大报告中决定向全国推行,到2018年2月22日,监察委员会的设立在全国实施,同年3月,第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》(以下称为《监察法》),监察制度正式确立。十三届全国人大一次会议表决通过的《中华人民共和国宪法修正案》第三十七条、第四十一条至第五十二条(第四十五条、第四十七条除外)均涉及国家监察委员会的设立与职权,以宪法修正案形式确认了国家监察制度改革的成果,我国监察制度由行政监察体制向国家监察体制转变。与此同时,宪法修正案将国家监察机构纳入人民代表大会制度的体系之中,使之成为由人大选举产生、对人大负责、受人大监督的国家机构。监察委员会在根本大法《宪法》中得以体现,确立了监察委员会的宪法地位,充分体现了我国反腐败的决心,不仅巩固了党的十八大以来的反腐败成果,更推动监察工作向制度反腐深入,为实现反腐常态化打牢了制度基础,也表明了我国建设良好政治生态的坚定决心。
 

新时期我国监察权规范运行的意义和路径
 

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央出重拳强力反腐,取得了一系列重大战果,尤其是近几年来,新一轮的国家监察体制改革在理论和实践的双重维度都取得了不俗成绩,随着新时代我国主要矛盾转变的时间节点,以及伴随而来的国家治理现代化图景的显现、人民对于美好生活的期许,多元的治理需要涵摄多个领域,亟需对“不平衡”和“不充分”的矛盾给予制度的回应。这种矛盾显现于国家法治化进程之中和监察体系的创设当中,就是指人民群众对于国家廉政的期望与国家本身的廉政建设存在差距、发展不平衡和不充分。我国人民当家做主的国家性质决定了我们要建设高效、廉洁的国家监察体制,[4]监察权的规范运行是国家监察体制改革的重中之重、关键核心。怎样确保监察权的规范运行,进而推动治理制度效能的发挥,是顺应新时代国家治理新图景的难点。而本文旨在就新时代国家监察权的内涵、特征以及监察权的权能要素进行梳理,探究出在新时代背景下作为新型国家权力的监察权规范运行的重要意义,最后对国家监察权如何能规范运行进行探究,希望以此对监察权运行的规范化有所启示。

  二、新时代国家监察权的内涵释义

  (一)监察权的释义

  向洪主编的《四项基本原则大辞典》指出:“监察权一般含义是指监督、检举违法失职的国家机关及其工作人员的权利。”我国国家监察体制改革后的监察权与改革前的监察权无论是属性还是内涵均有较大差别。监察体制改革前的监察一般指的是行政监察,[5]而改革后通过设置监察委员会对行政监察权、行政预防权以及职务犯罪侦查权、职务犯罪预防权进行整合,是一种具有复合性的权力,成为了更具专业性的新型国家权力——国家监察权。在实践中对监察权性质的界定存在争议,有部分学者认为监察权是一种新创制的权力,是独立于立法权、行政权和司法权之外的“第四权”;[6]有一部分学者认为监察权是不同权力属性的整合,是行政性与司法性的统一;[7]还有一部分学者认为监察权具有复合性,是对原先的来源权力“行政监察权”的扬弃。《监察法》规定各级监察委员会由各级人民代表大会产生并接受其监督,各级监察委员会对所有行使公权力的公职人员依照法律规定履行监督、调查、处置职责。据此可以定义新时代我国国家监察权是指由全体人民授权并由国家监察机关——监察委员会——代民行使,对国家全体公职人员进行监察,实现国家监察全面覆盖,以保障国家权力健康有序运行,切实维护公民权利的一种独立的权力。

  (二)监察权的特征属性

  1. 监察权具有“人民性”的特征。

  习近平在党的十九大报告中指出:“我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家,国家一切权力属于人民。”[8]《中华人民共和国宪法》规定,中华人民共和国是人民当家做主的社会主义国家,人民代表大会制度是我国的根本政治制度。我国的一切国家权力均来自人民,人民通过全国人大和地方各级人大行使权力。我国所有公权力都来自于人民,监察权也不例外,监察权是新时代为深化国家监察体制改革而创设的公权,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,人民通过各级监察委员会对公职人员行使监督、调查并处置的权力。通过事前监督和事后处置达到预防和惩治公职人员腐败的目的。国家权力的行使始终坚持人民主体地位,反映人民意愿,维护人民利益。确保人民通过公权力的保障获得更多更公平的改革发展成果。监察权的设置与运行其目的在于推进国家反腐工作,建设良好的政治生态环境,继而对国家治理能力法治化与现代化具有提升作用。监察权其性质由“人民民主专政”的国体所决定,由此可见我国的监察权首先具有的特征就是“人民性”。

  2. 监察权具有政治属性。

  监察委员会在国家机构中是新设机关,《监察法》第三条规定:“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。”[9]明确了监察委员会在国家机构中的地位和作用——行使国家监察权的专责机关。与行政机关比较,监察机关是由全国人民代表大会和各级地方人民代表大会产生并对其负责,行政机关则隶属于各级人民政府。各级监察机关在党的直接领导下,代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督,不仅仅是行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的简单叠加,而是既调查职务违法行为,又调查职务犯罪行为。与司法权比较,监察权的对象是行使公权力的公职人员,调查的是职务违法行为和职务犯罪行为,监察机关严格依法收集证据和用党章党规党纪、理想信念宗旨做被调查人的思想政治工作并重的方式进行。司法权调整的对象是普通的刑事犯罪嫌疑人的一般刑事犯罪行为,通过收集证据,查明犯罪事实。因此,监察权有别于司法权。改革后的各级监察委员会同党的纪律检查机关合署办公,实行一套工作机构、两个机关名称,履行纪检、监察两项职能。[10]纪检机关和监察机关合署办公,既体现了党对反腐败工作的集中统一领导,同时能够有效协调党政关系、增强协同合力,实现党内监督和国家监督、党的纪律检查与国家监察有机统一。因此,政治性是我国监察委员会的根本特性。

  3. 监察权具有独立性。

  虽然新时代的国家监察权源于多种权力的整合,但监察委员会行使监察权并不受制于以往的国家机关。依据《中华人民共和国宪法》第一百二十七条和《监察法》第四条:“监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”[9]对监察权的独立性以宪法法条形式规定下来。由此,新时代监察委员会具有的监察权成为了与政府拥有的行政权、检察院拥有的检察权、法院具有的审判权相平行并且独立行使的一种国家权力,打破了以往国家权力的运行结构,开辟社会主义国家权力运行新模式。虽然监察权不受其他国家权力的干预,但《宪法》第一百二十七条和《监察法》第四条同时规定:“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约。”[9]监察权具有独立性但不排斥与其他行政主体相互配合。监察权通过与其他公权力之间构成的相互独立相互制衡关系,达到对公权力本身的监督,使公权力在“制度的笼子”里依法依规运行。监察权通过集中监察力量直接对国家的全体公职人员进行监察,限制公职人员的行为,保障全体公民的基本权利和社会的公共利益。

  4. 监察权具有强制性。

  监察权作为一种公权力,并非一种柔性的建议权,监察权还包含有对公职人员违纪违法行为的处置权能,它能对被调查对象的权利产生实质影响。再有,为保障监察权权威性和强制性,《监察法》规定了讯问、查询、冻结、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定这八项强制措施,运行过程和运行结果都会对监察对象产生强制效果。例如《监察法》第二十二条就明确了可将被调查人留置在特定场所,这种对人身自由具有强制性限制措施的法条直观表达了监察权具有强制性。这种强制性在调查过程中展现的手段往往以强制力为主,并且不以被调查人意志为转移,会对被调查对象的人身自由、财产等产生不同程度的约束,[13]在运行结果上的体现就是各方都要遵守监察结果。如果认为监察结果存在问题,可以通过法律手段和渠道对监察结果进行反映或寻求救济,但前提是要遵守和执行监察结果。当然,监察权具有强制性,但并非是以牺牲人权为代价。

  虽然监察权现属于监察委员会,但其来源决定了它具有行政、检察等多种集合而成的复合性特征。新时代国家监察权具有“专门性”的特征。监察委员会是我国设立的一个专门反腐败机构,监察权则是监察机关专门用于反腐败的权力,其从多部门的监察权中抽离整合起来集中统一监察力量,集中专门解决国家腐败问题,由此可见监察权具有防腐反腐的针对性、专门性。

  三、新时代国家监察权规范运行的必要性

  国之根本在于民。我国的监察权具有深刻的“人民性”,其来源于人民又服务于人民。监察权的规范运行利于国家权力的有效行使从而更好地为人民服务,确保人民当家做主。因此,新时代下我国监察权的规范运行是我国国家根本性质的必然要求。

  中国共产党是我国的执政党,腐败是我们党面临的最大威胁。党的十八大以来,反腐既是我们党管党治党的重要方式,也是全面从严治党的重要内容,[14]经过以习近平同志为核心的党中央强力反腐的实践证明,只有严密的制度体系和完备的法治保障,把权力关进制度的笼子里,才能建设廉洁政治,重建政治生态。国家监察体制改革彰显了我国社会主义制度的优势,构建了统一、高效的监察体系,集中反腐的工作力量,从而大大提升了反腐的工作效率,这对推进我国反腐工作向纵深发展具有重大意义。监察委员会的实质上就是我国的专职反腐机构,全面深化国家监察体制改革的核心就在于推动监督权的有效规范运行,因此,使国家监察权得以规范运行是防腐反腐继而强化党的全面领导的必然要求。

  《宪法修正案》与《监察法》的顺利通过,表明我国将反腐措施纳入了法治轨道,企图通过程序的正当化来保障结果的公正性,这既加快了反腐工作的推进,又为更好地衔接司法体制创造出更大的可能性,彰显出我国全面依法治国的决心和自信。制定的国家监察法是将监察体制改革工作成果法律固化,其实质上就是推进国家反腐立法工作。推动设立监察委员会,推进制定颁布监察法,使我国反腐工作法治化,我国监察权规范运行,这正是将我国建设成社会主义法治国家的直接要求。

  自进入新时代,我国国家监察权的运行面临着监察权会否一家独大、出现“灯下黑”,监察监督与检察监督两者权力在运行过程中如何进行界限划分与衔接,以及新型的国家监察权的设置是否具有正当性等现实问题,都急切需要我们在规范运行国家的监察权上下功夫,只有这样才能逐步解决上述问题与困境,助力推进国家监察体系改革,进而推进国家治理的法治化与现代化,提升国家治理能力。

  此外,监察权的规范运行能够提升国家的整体形象,“国家从顶层设计国家监察权来形成高效权威的国家监察体系,让人民看到执政党与政府对人民负责的态度,有助于人民提升对国家权力层的信任,增强全体人民对国家发展及未来的信心”。[15]只有将国家监察权加以规范化运行才能使人民权利得以维护,使制度得以保障,才能够更好树立国家在人民心中的形象,才能让全世界看到我国反腐的决心,从而提升我国的大国整体形象与国际地位,增强我国的国际影响力。

  四、新时代国家监察权规范运行的路径

  坚持中国共产党对国家监察工作的领导是我国监察权运行必须遵循的基本原则。《宪法修正案》明确把“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入总纲,以国家根本法的形式对党的领导核心地位作进一步确认。成立监察委员会作为专门的反腐败工作机构,与党的纪律检查机关合署办公,对所有行使公权力的党员干部、公职人员进行监督,对违纪进行查处,对涉嫌违法犯罪的进行调查处置,这是坚持党管干部原则、加强党的领导的重要体现,是完善坚持党的全面领导体制机制的重要举措。

  第一是依法。要想监察权规范运行,国家监察机关就必须明确行使监察权的法律依据。《监察法》制定的主要目的就是通过国家立法的形式将党对反腐工作集中统一领导的体制机制固定下来,以法治思维和法治方式惩治腐败。监察委员会作为国家反腐机构,决不能滥用职权,必须要严格遵守宪法和法律履行职责;决不能够肆意扩大监察范围,必须要在监察范围内履行职责;必须审慎、规范使用12项调查措施,严格在法定的监察权限内行使权力;决不能违反法定程序,必须要按照监察程序行使监察权;决不允许利用职权徇私枉法,必须要严格进行队伍管理。程序的正当性才能在一定程度上确保权力运行的规范性。

  第二是独立。反腐斗争中的利益关系错综复杂,在新一轮的监察体制改革当中明确规定监察委员会和监察权的独立性在很大程度上提高了反腐工作的力度和效果。同时监察权的独立设置还可以摆脱过去多部门反腐败形成的部门间权力交叉重叠而导致的“灯下黑”弊病,更能保障监察权力运行的公正性。[16]具有独立性的监察权的设置其目的就在于防止行政机关、社会团体和个人利用职权、地位,或者采取其他不正当手段干扰、影响监察人员依法行使职权,进而可确保监察威信,提高反腐的效率。绝对权力导致绝对腐败。在国家监察委员会设立,我国的监察权成为独立于行政权、检察权与审判权的“第四权”伊始,学界便对“谁来监督监督者”的问题展开激烈讨论。但我们一再强调监察机关依法独立行使监察权,并不意味着监察权的行使就可以不受任何制约和监督。据此,为使监察权得以规范运行,我们从党的监督、人大监督、司法程序的监督、社会监督和自我监督这五个方面对其监督,可以有效制约防止监察权的滥用。

  各级监察委员会由各级人民代表大会产生,并对其负责,监察委员会要向人大汇报工作;监察委员会由我们党统一领导,监察权如何运行是受党的指示与领导;司法机关对于监察权运行的程序正当性依法进行监督;监察权的行使还受到广大人民群众的社会舆论监督;最后就是监察委员会的自我内部监督。这样内部与外部监督相结合的方式在理论上能够有效保障我国国家监察权规范运行。

  第三是制约与配合。监察权运行过程当中对司法机关、行政机关等的协助与配合的需要是不可或缺的。我们应该明确监察措施执行、移送起诉、刑事审判等方面的衔接问题,在监察机关与执法司法机关的协作方面也应加强,更好地做到与其他各国家机关的权责分离统一以及相互配合,形成高效统一顺畅的体制机制。我们还可以建立执纪监督、审查调查和案件审理各环节既相互协调、又相互制约的工作机制,将信访、案件监督管理、审查调查和案件审理由不同的人分管。同时,加强对监察权行使全过程的监督,最终做到狠抓关键环节的管理,用铁一般的纪律,打造让党和人民满意的纪检监察铁军。

  第四是国家监察权运行的配套制度完善,并整合出一套针对监察权的完善的司法监督机制,从制度层面对监察权运行加以规范、监督。现阶段国家在监察权运行的法律制度约束、程序正当方面还存在不合理、有漏洞等问题,因此要想监察权规范运行,我们必须在监察过程与监察结果公开方面实施公开与保密明确界定等措施,也应相继出台合理的对监察权运行司法监督机制。

  五、结论

  国家监察体制改革是对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖。监察权是国家监察体制的核心,成为了国家权力的重要组成部分,是我国国家监察体系的重要内容。此次监察体制改革实质上就是关于监察权的重置和调整,就在于国家监察权的重新配置。我国的反腐败斗争自十八大以来取得了压倒性胜利,在国家监察体制改革方面也初见成效,但也要看到,在具体实施过程中暴露的问题也很多。对于我国监察权规范运行的研究还任重而道远。

  监察委员会的设立使我国国家权力运行的格局得以改变,国家监察权的运行则直接关乎我国国家权力实施的规范化与法治化。因此,我们不仅要在主观上坚定反腐的决心,在客观上完善反腐机制,还要坚信事物是变化发展的,在国家监察权的规范运行方面的前途是光明的,而其道路是曲折的,既要对未来的监察权规范运行形成人民期待中的廉洁良好的政治生态,又要脚踏实地为之奋斗。只有这样,我国才能走上法治道路,才能实现国家治理现代化并提升国家治理能力的现代化。

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