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行政管理论文:当今政府官员“懒政、怠政”现象探究
作者:管理员    发布于:2020-07-24 11:04:23    文字:【】【】【
摘要:随着转变经济发展方式和深化政治体制改革等目标的确立,我国的行政管理实践进入了全面依法治国、从严治党的新时期,在党中央“高压反腐”的新常态下,我国政府官员队伍的整体精神风貌以及职业化水平有了显著的提高。
摘 要
十八大之后,随着转变经济发展方式和深化政治体制改革等目标的确立,我国的行政管理实践进入了全面依法治国、从严治党的新时期,在党中央“高压反腐”的新常态下,我国政府官员队伍的整体精神风貌以及职业化水平有了显著的提高。然而,虽然我国政府官员队伍的建设在这一阶段取得了一系列成绩,但在我国目前的行政管理实践中,仍存在着制约其发展的问题,“懒政怠政”就是我国政府在现阶段一个函待解决的问题。因此,本文在分析“懒政怠政”界定、表现及危害的基础上,总结我国懒政怠政治理的举措及取得的成果,然后分析当前政府官员懒政怠政治理存在的问题以及影响成因,最后提出深入治理政府官员懒政怠政的对策建议,进一步推进政府治理体系和治理能力现代化,构建为社会主义市场经济服务的人民满意的政府。
论文类型包括:a.理论研究

关键词:政府官员;懒政怠政;影响成因;治理对策

目 录

1  绪论 1
1.1 研究背景 1
1.2 研究目的 1
1.3 研究意义 2
2  “懒政怠政”界定、表现及危害 3
2.1 懒政怠政的界定 3
2.2 懒政怠政的表现 4
2.3 懒政怠政的危害 6
3  当今政府官员懒政怠政治理的现状及存在的问题及原因 8
3.1 我国懒政怠政治理的举措及取得的成果 8
3.1.1 各地推出懒政怠政治理的政策法规 8
3.1.2 将懒政怠政纳入监督问责范围 9
3.2 当前政府官员懒政怠政治理存在的问题 10
3.2.1 懒政怠政治理的体制机制不健全 10
3.2.2 激励机制不完善导致政府官员缺乏内生动力 11
3.2.3 同体监督导致懒政怠政治理问责不力 12
3.3 我国政府官员懒政怠政治理存在问题的原因 13
3.3.1 主观原因 13
3.3.2 客观原因 14
4 深入治理政府官员懒政怠政的对策建议 16
4.1 建立制度化行政效能机制 16
4.1.1 行政职能权力瘦身 16
4.1.2 完善干部选拔制度 17
4.2 健全规范化惩戒约束机制 18
4.2.1 完善治理法律制度 18
4.2.2 建立完整问责机制 18
4.3 完善科学化绩效考评机制 19
4.3.1 完善科学化绩效考评指标体系 19
4.3.2 采取多元民主化绩效考评方式 20
5  结论 22
致   谢 23
参考文献 24

1  绪论
1.1 研究背景
    十八大之后,我国的行政环境发生了巨大的变化,一方面是全面深化改革开放和到2020年全面建成小康社会等一系列具体战略目标的确定,这无疑对我国行政管理工作的效率提出了更高的要求;而另一方面,在十八大之后党中央将反腐倡廉建设的重要性摆在了前所未有的高度上,开展了一系列多层次、大范围、持续性的反腐败行动,并取得了举世瞩目的成就,但与此同时全国范围内高压反腐的持续升温也在一定程度上抑制了广大政府官员,尤其是基层政府官员的工作积极性,甚至在一些岗位上出现了“为官不为、懒政怠政”的问题,严重的影响和制约了我国经济的发展和社会的进步。“世情、党情、国情”的深刻变化、党中央十八大新目标的要求以及反腐倡廉“新常态”下的所凸现出来的一些短期问题的臻待解决等等这一系列现状,使我国的行政管理实践和理论研究面临着新的挑战,即如何科学有效地治理政府官员“懒政怠政”问题,提高行政效率。
1.2 研究目的
近些年来我国社会的发展步入了转型期后,出现了经济增速持续放缓,政治体制改革进入深水区,开放的多元文化对我国传统主流价值观造成了巨大冲击等各种各样的问题。我国要想克服重重障碍顺利完成社会转型,作为社会事务管理者的政府和各级政府官员毫无疑问的在其中起着关键性的作用,因此政府官员们在行政管理工作中能否勤政务实,即做到“法有授权必须为”,就成为了整个社会能否健康发展的关键。本文研究的主要目的包括:首先,对政府官员“懒政怠政”的概念进行界定,并指出“懒政怠政”的表现和危害;其次,在此基础上,对现阶段我国政府官员队伍中存在的懒政怠政现象背后的成因进行探究,对造成我国部分政府官员“懒政怠政”的因素从不同角度进行分析;最后,力图针对我国政府官员“懒政怠政”的成因提出治理对策,对我国政府官员勤政建设的路径进行探索,从而全面提高我国的行政管理效率。
1.3 研究意义
    虽然懒政怠政在我国的政府官员队伍中尚未成为普遍现象,但这种不正之风确实给国家和人民造成了巨大的损害。尽管当前我国经济运行总体平稳,但也存在着诸多隐患,尤其是要在货币贬值和经济下行的压力之下,去激发新常态下的经济动力,统筹兼顾,实现经济稳中有升的大目标,这一切显然都离不开广大公务员的积极作为,敢于担当。反之,如果解决不好政府官员“懒政怠政”的问题,则会使我国的政府官员队伍变得“廉而不勤”,走向“不贪腐也不作为”的极端,“让改革失去动力,让发展丧失机遇。”
同时,对政府官员“懒政怠政”治理对策的研究在一定程度上也有助于更好地揭示公职人员人事管理的内在规律,发掘出影响政府官员在工作实践中内心矛盾转化的各种因素,从而科学地、更好地改进现有的政府官员制度,并逐渐建立起一套对政府官员日常行政工作进行长效激励和监督的机制

2  “懒政怠政”界定、表现及危害
十八大后在高压反腐的“新常态下”,我国政府官员队伍中的贪污腐败问题得到了有效抑制,但在全国各地却开始出现了消极应对行政工作的懒政怠政现象,而且这一现象己经开始对我国的经济发展产生了一定的遏制作用。如何在“从严治党”新常态下让我们的政府官员队伍“又勤又廉”,是目前我国的行政管理实践所需要着手解决的问题。
2.1 懒政怠政的界定
目前我国进行行政管理理论的相关研究主要是从三个角度上对政府官员“懒政怠政”这一概念来进行理解,即分别从政府官员开展行政工作的态度、行为和效果上来把握“懒政怠政”的特点对其进行定义。
    从开展行政工作的态度上来看,“懒政怠政”指的是政府官员在面对工作时主观上存在着不思进取、逃避责任、自私利己、墨守成规、贪图安逸等负面消极的思想状态;从政府官员的行为上来看,在我国,“懒政怠政”一词是对政府官员的一系列行政不作为现象的一种概括。行政不作为的表现形态主要有迟延履行法定职责、未全面履行法定职责、对申请不予答复或逾期答复、对行政相对人申请要求作为不到位或拒绝履行、不按约定履行行政契约或行政承诺中的行政义务等。但在实际工作中,懒政怠政包含却不局限于行政法规定的一切行政不作为行为;从政府官员行政管理的效果上来看,“懒政怠政”是指造成了行政效率的低下、公共资源的浪费以及社会财产的损失。
    为了研究需要,本文结合以上三个“懒政怠政”被公认的部分对“懒政怠政”进行了界定。首先,“懒政怠政”一词中反复出现的“政”字代表的是政治、政府和行政之意,清晰地界定了“懒政怠政”是一种政府行为,它所指的主体是在我国政府中依法履行公职、纳入国家行政编制、运用国家行政权力来执行国家公务、由国家财政负担工资福利的政府官员;而“懒”和“怠”两个字指的是主观上的一种消极态度以及由此而产生的在实践中的一系列消极行为;因此“懒政怠政”可以理解为国家政府官员采用消极地方式去对待自己被法律规定所应完成的行政管理工作,进而导致了行政资源的浪费和行政效率的低下。
2.2 懒政怠政的表现
    由于在现实生活中各地区、各部门以及各个政府官员所面对的实际工作和行政环境各不相同,因此“懒政怠政”问题在我国行政管理实践中的表现也不尽相同,比较常见的如“喜图简单省事”、“没好处不办事”、“热衷蹲办公室”、“好开会好讲话”、“遇事推楼扯皮”等,本文从处理行政事务的方式这一角度出发,将“懒政怠政”的表现主要划分为以下几种形式:
(1)行政简单粗糙
这种“懒政怠政”形式主要的表现是当遇到问题时,不喜欢、不善于对特定问题进行科学的思考和研究,而是习惯于用一些既定的简单粗糙甚至“因噎废食”的手段来解决实践中各种不同的问题。可以说在现实生活中有相当一部分的政府官员,尤其是处在基层边远落后地区的政府官员,为了图省事、轻松,倾向于遇到问题时主观武断地使用“行政命令”的直接管理方式,强制管理的理念根深蒂固,管理措施一成不变,执法方式僵化简单,很少关注社会影响,不善于对话协商,不考虑群众感受,制造干群矛盾,极易诱发群体性事件。
如在2016年,福建某县为了打击日趋严重的网络诈骗,政府官员叫停了当地所有的ATM自动取款机,致使当地人民在银行营业时间外根本无法进行任何的银行金融业务这种情况持续了数个月之久,给当地人民的生活和工作造成了严重的不便;再比如同年的五月,一时间沸沸扬扬的江西某市的“砸龙舟事件”,当地每次的龙舟比赛总会有因比赛引起一些群众团体之间的争执甚至斗殴事件,而这一年的端午节前夕,当地政府为了杜绝这种潜在的风险,以政府按一定金额一条龙舟出资的形式强制购买并砸毁了两区县各乡村民家近千条龙舟,并且在当地全面禁止了赛龙舟活动。
类似上文这样“行政简单粗糙”的案例还有很多,这些地方政府以及政府官员在处理问题时管理方式上表现出来的粗糙霸蛮令人膛目结舌,其对待行政事务不深入调研、不深入思考、主观武断解决的背后是对人民群众正当权益的忽略和侵害,是脱离群众、高高在上的“官本位”心理在作祟,是一种典型的“懒政怠政”。
(2)“尸位素餐”
“尸位素餐”一词源自《汉书•朱云传》,“今朝廷大臣,上不能匡主,下亡以益民,皆尸位素餐。”这是汉朝朝廷大臣朱云在一次上朝时向汉成帝进谏,指出当时的当朝丞相、汉成帝曾经的老师张禹身居要职却碌碌无为时的一番话。“尸位素餐”在现代就是在说一个人空占着职位而做不了,领空铜。而当把“尸位素餐”一词放到今天来看的话,更是恰如其分地描述了现代部分政府官员“懒政怠政”的一种主要表现,李克强总理就曾经在不同场合多次痛心疾首地指出过政府官员队伍中存在着这种“尸位素餐”式的不作为行为,人民日报、新华社、人民网等主流媒体也同样是不止一次地引用“尸位素餐”来撰文声讨、批评我国部分政府官员的“懒政怠政”行为,足见其影响之恶劣,存在之普遍,危害之深远。“尸位素餐”式的“懒政怠政”的主要表现为逃避责任、不敢担当、没有作为;一遇到问题首先想到推楼拖拉,敷衍了事,把行政管理工作仅仅当做一个混饭吃的铁饭碗,而没有认识到其背后所代表的责任;对待工作毫无创意和积极性,在工作中不求有功但求无过。
(3)形式主义
“形式主义”是指一部分政府官员在面对自己的行政工作时打着为人民群众谋利益的幌子,优先考虑或只考虑个人利益的得失以及个人职业生涯的影响,在自己负责的领域内大搞“形象工程”、“面子工程”和“政绩工程”等短期行为,造成了行政资源的大量浪费,甚至劳民伤财,危害性极大。“形式主义”是政府官员队伍中存在的一种比较特殊的“懒政怠政”行为,主要集中在具有一定行政领导权的政府官员群体中,其在表现的形式上也不同于其它的“懒政怠政”行为,并不是一味地消极逃避自己的工作和责任,而是相反地,会在某些工作上显得非常地忙碌甚至做出了许多在短期上看来成绩突出的“政绩工程”,这部分政府官员常常会在直观上给人一种“勤政有为”的印象,具有很强的欺骗性。而这种形式的“懒政怠政”的成因主要是一些地方政府的官员,尤其是当地官员好大喜功,为了满足本部门或其个人发展的需要,在推进改革发展的过程中急功近利,不从当地实际出发,片面追求GDP,热衷于搞各种各样脱离实际、贪大求全、盲目上马的“政绩工程”,从而造成了公众资源的浪费。
总体上看,在十八大之后我国政府官员“形式主义”式的表现与其他的“懒政怠政”行为在发展趋势上呈现出了明显的不同,相比于十八大召开之后,全国各地的“政绩工程”的数量大大减少。2015年10月,党中央更是大规模地一次性叫停了全国范围内的663个浪费行政资源的项目,有多达418名官员因此受到不同程度的查处。
2.3 懒政怠政的危害
(1)懒政怠政削弱政府能力
由于历史和现实的原因,我国政府机关及政府官员仍然存在办事拖沓、推诿扯皮等懒政怠政行为。这与政府存在的价值背道而驰,与政府能力现代化建设的要求不相符,使人民群众的合法权益无法得到及时有效的保障,直接损害了公众享受公共服务的正当权益。政府机关及政府官员的懒政怠政无疑脱离了党的群众路线,使民生问题无法得到妥善解决,不仅极大降低政府的行政效率,侵害党和国家的肌体,也削弱政府为人民提供公共服务的能力,制约政府能力现代化的推进,延误责任型政府和服务型政府建设进程。政府能力的削弱将降低人民群众对政府的信赖和拥护,动摇执政之基,关系人心向背问题,负面影响不容小觑。
(2)懒政怠政阻碍改革进程
当前我国己进入全面深化改革的攻坚阶段,一系列改革方案陆续出台,经济体制改革、行政体制改革等各方面的任务艰巨繁重,改革发展不进则退,各级政府贯彻落实改革方案的每个环节都关系到改革的进程。政府机关及政府官员作为承担推动经济社会发展和行政体制改革任务的执行者,应该将改革方案全方位全过程落实到位才能确保改革获得成效。
然而从目前各地情况来看,一些政策没有落到实处往往与政府机关及政府官员的懒政怠政密切相关。一些懒政怠政者罔顾现时代改革与发展的大计,不思进取,抱着“不做事就不担责”的为官之道,该作为时不作为,落实改革政策时选择性作为,执行改革方案时采取形式主义,导致改革措施落地迟滞。若懒政怠政情况得不到有效控制,不仅会造成政府机关及政府官员队伍治理能力的弱化和退化,更造成“上下热中间冷”的中梗阻现象,从而贻误改革和发展的良好机遇,使改革的效果大打折扣。长期如此,变形走样的改革方案和难以落实的改革措施将挤压正常进行的改革进度,使推动改革顺利进行的相关要素发生变化,从而贻误改革进程,导致改革速度缓慢,造成难以挽回的损失。
(3)懒政怠政破坏政府、政府官员形象和社会风气
懒政怠政就像潜藏在政府机关及政府官员队伍中的慢性病毒,消弭着政府官员的锐气,并逐渐引发更多懒政怠政现象持续和蔓延。懒政怠政降低行政效率,耽误地区发展,辜负群众期望,损害群众利益,若任其发展,将极大破坏了政府机关及政府官员的形象。    
其次,懒政怠政也表现出对有利可图的公共事务积极处理,对无利可图的公共事务能推则推的“自利性”特征。“干多干少一个样”的消极思想对经济社会发展的负面影响巨大,给公众造成错误的价值导向,侵蚀了社会主义核心价值观,动摇了“有为”者为民谋利的理想信念,加剧懒政怠政情况的恶化和趋利行为的蔓延,破坏了社会氛围,容易形成角逐经济利益的不良社会风气,不利于经济社会协调稳定向前发展,长期如此还可能导致社会的倒退。

3  当今政府官员懒政怠政治理的现状及存在的问题及原因
3.1 我国懒政怠政治理的举措及取得的成果
3.1.1 各地推出懒政怠政治理的政策法规
党和中央高度重视懒政怠政治理问题,2016年中共中央政治局审议通过了《中国共产党问责条例》(以下简称《问责条例》)。该条例针对的是当前党内相当数量的不作为、慢作为、缓作为的懒政怠政情形以及不敢担当、不敢改革的精神状态,意在唤醒党员干部的担当意识和改革意识。《问责条例》的出台填补了懒政怠政治理的制度空白,解决了问责规定碎片化问题,令失责必问成为常态。
    为确保懒政怠政治理取得成效,我国地方政府先后出台了相关政策法规。其中,浙江省开创了依规治理懒政怠政的先河,率先出台了《影响机关工作效能行为责任追究办法试行》,为浙江省治理懒政怠政专项行动提供制度保障。之后《杭州市绩效管理条例》的出台标志着杭州市通过立法治理懒政怠政行为。同样,福建省也高度重视对懒政怠政的治理,于2015年出台我国首个机关效能建设地方法规《福建省机关效能建设工作条例》,以保证政令畅通,提高行政效能。随后厦门市出台了《关于推行“马上就办”、强化治庸问责工作的意见》,福州市也不断强化制度约束,制定《关于深入治理“庸懒散拖”的意见》并重新修订《福州市机关及其工作人员效能问责实施细则》。继浙江省和福建省依法依规治理懒政怠政,其他省市也相继出台相关政策法规确保懒政怠政治理有法可依,例如昆明市出台的《关于加强和改进领导干部工作作风推进全市经济社会发展的暂行办法》是昆明市首个治理懒政怠政的制度,体现了大力整治懒政怠政的决心;深圳市坪山新区出台《关于治理“为官不为”加强激励和问责的实施意见》成为该市首部治理懒政怠政的规定等等。
3.1.2 将懒政怠政纳入监督问责范围
    从2014年起,我国各地政府陆续将懒政怠政纳入监督和问责的范围以更有效治理懒政怠政。浙江省率先掀起了懒政怠政治理、提高效能的专项整治行动,杭州、宁波、义乌等地区纷纷跟进浙江省政府的步伐,严查阻碍机关效能建设的懒政怠政行为,约3000名政府官员受到效能问责、处分,甚至被免职,浙江省开展的懒政怠政治理行动明显改善该省政府官员的行政作风,政府效能建设逐见成效。
福建省各地市自2015年也通过效能问责等方式大力治理懒政怠政。例如,南平市延平区通过实施“问责连带”举措,开展懒政怠政治理专项行动,效能问责28人,追究所在单位领导连带责任9人,通报批评单位10个,懒政怠政治理行动取得一定成效。2016年,厦门市对9名领导干部懒政怠政且推脱责任的行为进行公开问责;三明市加大对“庸懒散拖”和“不作为、慢作为”等懒政怠政行为的问责力度,共办结效能问责案件203起,效能问责处理219人次;在整肃懒政怠政问题行动中,福州市共效能问责20个单位、331名违规人员;全市通报机关效能问题7批次,通过媒体公开曝光典型问题5批次。
2017年,北京市“为官不为”、“为官乱为”问题共立案75件,给予党政纪处分90人,其中处级干部24人;给予组织处理38人。同时,对12起“为官不为”“为官乱为”的典型案件进行了通报曝光,并对24名责任人进行了行政问责和党纪政纪处理,其中6名局级干部被追究领导责任。}Z'2016年,北京市开展为期7个月的懒政怠政问题专项治理。北京市纪委列出治理懒政怠政的10项治理清单,通过纪委特约监察员明察暗访政府机关及政府官员是否存在不作为现象,每月公开暗访结果并查处,相关人员受到撤职、开除党籍、记过、警告、降级等处分。
    目前我国其他省市也采取了适合地区实际情况的问责监督措施。截止2018年底,我国懒政怠政治理的行动己经覆盖31省,1148名干部因庸政懒政怠政被问责,并分别给予开除、撤职、降职、记过等党纪政纪处分。由此可见,目前我国懒政怠政治理取得了一定成效。
3.2 当前政府官员懒政怠政治理存在的问题
    面对懒政怠政顽疾,全国各地都积极采取措施整治,取得了一定的成绩。但是由于我国政治体制的特性、懒政怠政的顽固性等等因素,导致懒政怠政治理过程中还存在一些问题,未能彻底解决懒政怠政难题。在当前懒政怠政治理中存在以下两种问题,导致对懒政怠政的治理难以取得预期的效果。
3.2.1 懒政怠政治理的体制机制不健全
(1)缺少自下而上的治理过程导致懒政怠政治理失去合法性
    在我国,一切权力属于人民,人民群众拥有最终的决定权,对政府机关及政府官员懒政怠政的问责和治理应体现公民的意志。而压力型模式的治理主体以政府为主,只在政府系统内部自上而下进行,公民参与和下级监督几乎被排除在治理体系之外。这样,“下级与上级政府之间形成‘非均衡的交换关系’”,导致对具有“权力优势”的上级政府的监督问责缺位,形成“单边垄断”。压力型治理对上负责对下不负责的特征弱化了懒政怠政治理的政治合法性与价值正当性。
(2)过度使用政治机制造成政府责任机制“泛政治化”
政府的责任机制由政治机制、道德机制及法律机制共同组成,三者相互协调运转才能保证政府责任机制平衡,才能加强政府责任。而压力型模式主要运用政治性手段层层施压,在完成任务和追究责任时常常优先考虑政治上的正确性而不是法律制度和道德规范的正确性。所以政治机制的过度使用将造成法律机制和道德机制的弱化,影响政府履行其他责任,打破政府责任机制的平衡,导致政府主要责任“泛政治化”。
(3)监管制度规定不细
一是规范正面行为的制度多,违反规定的处置措施少而且弱。二是过于抽象、笼统、弹性大的规定多,具体可操作的规定少。三是制度规范出台的多,严格执行的少,如行务公开制度、重大决策征求员工意见制度、行风监督员制度等执行过程中形式大于实质。四是相关部门各自出台的多,相互协调、避免“不打架”的少。如出台的相关制度既有交叉点又有空白点,没有形成干部监督管理的统一体系。
3.2.2 激励机制不完善导致政府官员缺乏内生动力
    从政府官员个人角度来看,最有力的激励莫过于物质激励和职位晋升,而对于政府这样的公共部门来说,其主要的激励手段不应该单纯地倚重于物质激励。但是在市场经济不断发展的当下,由于社会财富快速增长与自身工资增长不成比例,加之“八项规定”出台后,一些正常的福利待遇消减,极大减弱了政府官员积极有为的动力。
(1)薪酬激励缺乏差异性
    我国政府官员可划分为综合管理类、行政执法类及专业技术类,然而当前政府官员的薪酬主要按照级别、职位等实行同级同酬,没有根据岗位和个人情况采取差异化的薪酬激励,总体形成工资平均化的局面,无法体现薪酬激励机制的特点。而且,在按职级划分的薪酬制度里“绩效”极差较大且在薪酬中占比较少,对政府官员的奖励缺乏针对性,这在一定程度上容易忽视政府官员的个人能力和现实表现,容易在政府官员队伍中形成“干多干少一个样”的错误认知,使务实、创新的政府官员产生心理落差。根据马斯洛需求理论,缺乏差异性的激励制度不能满足政府官员的尊重需要和自我实现需要,不易令政府官员在工作中获得成就感,反而消饵了政府官员的积极性,造成消极怠工的懒政怠政现象。
(2)晋升和发展通道有限
    一方面,我国行政机关设置的职务级别较少。目前政府的组织形式仍是一种理性化的科层制,政府官员职务职级体系呈金字塔结构,职务和职级有着严格的职数编制的控制,职务和职级越往上越少。国家行政学院宋世明教授的报告显示,我国低于科级职务的政府官员超过总人数的90%,这意味着大部分政府官员都面临“天花板”效应,难以获得升迁,从而严重影响了政府官员的工作积极性。另一方面,晋升中论资排辈的现象仍然普遍存在。虽然制度上对政府官员晋升的标准作出规定,但在实际晋升中,仍然存在平衡照顾、论资排辈等现象,很大程度上挫伤了年轻政府官员的工作热情,也降低了那些真正勤政务实、勇于开拓的政府官员的工作动力。
(3)激励机制缺乏内在激励
    我国政府官员激励机制除了采用物质奖励、精神奖励等外在型激励手段外,政府官员的工作热情很大程度上需要内在动力的驱动。内在驱动源于一个人的理想信念和认同感,它比外部激励的驱动力更强更持久。缺乏内在激励,会使部分政府官员缺乏对工作的认可,缺乏为人民服务的信念和以公共利益为先的价值观,从而造成工作热情减退,对人民群众态度冷漠,工作敷衍推i}等懒政怠政现象。因此,应进一步加强内在动力的塑造。
3.2.3 同体监督导致懒政怠政治理问责不力
    同体问责是政府机关内部上级对下级的问责,运用于懒政怠政治理的过程中也存在一些问题。
(1)公正性缺失
同体问责是政府系统内部的监督方式,其问责主体既是问责者又是问责对象,属于自我问责,这与公平公正的现代法治要求背道而驰,是同体问责的天然缺陷。
同时,由于问责主体与问责对象都在政府系统工作,长期相互合作和依赖,彼此间的利益基本具有一致性,人情关系盘根错节,难免出于人伦情理而相互保护。加之问责主体的自由裁量权过大,导致问责结果具有一定的不确定性,大事化小、小事化了等包庇情况屡屡出现,难以严格追究懒政怠政者的责任,造成问责力度不足、问责结果不了了之等负面效果。
(2)民主性缺失
行政机关的权力高度集中且具有强制性,使其在行使行政权力上较为自由,若接受社会监督则会束缚其行政行为,因此行政机关主观上不愿意加强民主监督体系的建设。加之政府政务公开以及群众监督渠道不完善,导致人民群众难以问责行政机关的懒政怠政行为。但是,现代政治文明要求的民主离不开人民群众对行政权力的监督,如果没有民主参与,问责制度只是虚有其表。民主制约的缺乏更易助长“官官相护”的弊病,从而造成懒政怠政的扩张,使部分政府官员继续“墉懒散”的工作状态,无法有效遏制政府官员“不作为”的懒政怠政现象。
(3)管理手段方式单一
目前,对领导班子和领导干部的监督,主要依靠个人汇报、廉政谈话和对相关资料的检查,但是对他们的思想状况、生活作风等监督存在着困难,以现在的监督渠道很难进行监督,或者是很难得到想得到的,同时对基层行领导干部最容易出问题的八小时以外监督以及“生活圈”、“社交圈”的监督缺乏更好更有效的方法,对干部的监督管理存在一定的盲区和漏洞,致使监督管理工作达不到想要的实效。
3.3 我国政府官员懒政怠政治理存在问题的原因
3.3.1 主观原因
(1)传统“官本位”思想和中庸之道形成的认知误区
    中国传统的“官本位”思想和中庸之道在一定程度上影响着政府官员的思想,对懒政怠政治理造成负面影响,导致懒政怠政治理进程缓慢。
    一是“官本位”观念中“唯官为上”的惯性使一些政府官员对人民公仆的角色定位存有“当官做老爷”认识错误。由于受其负面影响,一些政府官员忽视履行职责的义务,与现代民主政治对公职的定位、与我们党和政府对干部的角色定位背道而驰,更是在一定程度上阻碍懒政怠政治理的进程中治理效率的提升,形成推进懒政怠政治理的消极阻碍。二是传统的中庸之道在中国官场上往往被滥用成明哲保身的市侩哲学。受其影响,一些政府官员畏惧于责任追究,进取意识薄弱,面对复杂繁重的改革任务缺乏担当和开拓精神,搁置发展中的矛盾。长期以中庸之道为官也是使懒政怠政治理难以快速推进的原因之一,阻碍了政府机关和政府官员行政效率的提升,导致懒政怠政治理进程缓慢。
(2)职业倦怠耗散了徽政治理的持续推进
2017年,“中国社科院政治学研究所郑建君博士主持的一项调查显示,79. 89%的政府官员存有轻度工作倦怠现象,6.40%的政府官员表现出重度工作倦怠”。职业倦怠是指在以人为服务对象的工作领域中个体的一种情绪衰竭、人格解体和个人成就感降低的症状。政府官员职业倦怠在生理上表现出缺乏精力、持续疲劳,自我认知上表现出挫败感,工作上表现出丧失动机、没有创意、疏远回避、工作效率降低等等不良反应。造成职业倦怠的原因主要是由于长期处理繁杂的事务造成生理上的疲惫和情绪上的损耗,影响了对工作的积极性和投入。因此,懒政怠政治理要进一步推进,解决政府官员职业倦怠问题是关键之一。政府官员心理上对工作产生的慢性疲劳一定程度上阻碍着懒政怠政治理的时代步伐,被认为是影响懒政怠政治理推进的主观因素之一。
3.3.2 客观原因
(1)懒政怠政治理的法律法规不健全弱化了治理的法理依据
    依法行政是依法治国的基本准则,是法治政府行使公共权力、进行行政管理活动的主要原则。因此,懒政怠政治理也必须严格依法进行。近年来虽然我国制定了一些懒政怠政治理相关的法律和制度,对懒政怠政治理的工作起到一定的作用。但是从总体上说,懒政怠政治理的立法远远不够。现有对懒政怠政监督的法律规定比较零散、薄弱,缺乏统一、明确的监督标准、程序和规范,现有的问责也主要局限于对行政行为合法性的问责,在道德问责方面存在许多漏洞甚至空白,尤其是针对懒政怠政现象几乎没有准确的判断和定性的规定,也少有追责的规定,缺乏一部系统、全面的政府责任法。这使很多具体的监督及懒政怠政治理行为无章可循,使很多懒政怠政治理规定无法落到实处,面临着无法可依、无规可依的困境。政府缺少懒政怠政治理的有效法律依据,很大程度上弱化了效能问责的权威和懒政怠政治理的力度。
(2)懒政怠政治理的效果应用于政府官员晋升的激励机制缺乏有效制度支撑
    人事制度中选用干部的导向对政府官员的工作积极性具有重要影响,任用勤政务实的政府官员将调动起行政机关干事创业的积极性,任用懒政怠政的政府官员将助长为官不为、推该避责的懒政怠政歪风。从整体上看,我国政府官员的晋升延续了传统的优良机制,但是在选人用人的导向上出现了些许偏差。一是由于千部选任机制尚存弹性空间,在干部选任中人治的现象仍然存在,上级对下级的考察往往“唯印象取人”,缺乏对干部一贯表现的了解,不注重收集民意、倾听民声。二是“唯票取人”的现象突出,只凭票数选人,不问实际情况。一些干事创业的政府官员往往容易得罪人,导致在选任中被“边缘化”。在懒政怠政治理的过程中,由于没有相关制度的支撑,因此懒政怠政治理的结果无法有效应用于政府官员晋升,使其一定程度上对懒政怠政者失去效力。

4 深入治理政府官员懒政怠政的对策建议
4.1 建立制度化行政效能机制
4.1.1 行政职能权力瘦身
(1)政府职能法制化。简政放权,规范用权,围绕服务项目“零收费”、服务企业“零投诉”、服务社会“零距离”的服务目标,通过开展项目再清理、审批再提速、流程再创优,建立各级便民高效的“政务超市”,推动部门主动向市场让权、让利、让路。完善服务承诺制,限时办结制等工作制度。政府在不断转变职能,理清政府与市场关系,“砍伐”不必要的审批事项,进行了持续的“瘦身”。“减少行政审批数量基础上,还应推进批标准化管理,各地也有很好的经验,应该给予总结,把标准化的理念制度化,政府持续‘瘦身’后,更要进一步‘塑形’。优化整合部门职能,解决职能重叠,明晰岗位权力与职责界线,避免职责交叉。
(2)权力运行公开化。确定权力清单,厘清责任清单,界定负面清单,规范程序清单,精准定位行为,公开运行流程图,对每项权力设定相应职责并细化为“事前、事中、事后”三个阶段,明确职权运用全流程违规违法应承担的责任,使责任具体化、固定化。权力公开可以给市场更大空间,给企业发展更大空间,有利于理顺政府和市场关系,有利于激发市场活力,也有利于更好地发挥政府的作用。
(3)管理服务网络化。利用“互联网+”的优势,加快与政务服务的有机结合,全面推行规范化、全过程、网络化、网格化、常态化政务公开透明机制。依法优化公开权力运行流程,实施决策阳光参与、项目阳光审批、人事阳光招聘、资源阳光交易、财政阳光操作等;建立权力运行程序电子网络系统。推行网上公开政务、网上审批项目、网上交易资源、网上流通资金、网上实施监督,实现隐性权力显性化,显性权力规范化;实现决策、执行、管理、服务、结果公开。加快推进省市县纵向到底、部门间横向到边的互联互通,推动政务服务事项跨地区远程办理、跨层级联动办理、跨部门协同办理,政务服务事项网上可查询办理进程和结果;建设统一的实名身份认证系统。建设全省政务服务统一支付平台,开展在线支付服务,实现非涉税行政收费以及公共服务收费网上支付。积极推进政务服务网向移动客户端、自助终端延伸。
4.1.2 完善干部选拔制度
(1)坚持德才兼备标准。在选人用人上,建立健全的选人用人机制,一是改进考核办法,近距离接触需要考核的干部,深入群众中去了解需要考核的干部,这样才能得到多方面、真实的信息。二是制定选人用人制度,严格按照选人用人的程序,一步一步的把关审核,该公示的公示,该监督的监督,积极做好选人用人的第一步。三是科学使用干部,对干部的任用,要因人而异,利用他的优点、发挥他的长处,让他在合适的位置上发光发热,做出一番成绩。
(2)完善识人用人机制。在选人用人上一定要坚持公平公正公开的原则,选作风好的人,选党性强的人,选干实事的人,选素质高的人,在选人用人上,一定要公道的对待干部、公平的评价干部、公正的使用干部,不能考虑人情世故、不能助长歪风邪气,让选人用人之风纯洁起来,形成良好的选人用人氛围,让好干部源源不断涌现出来,去更好的发挥好干部的作用。
(3)强化选任全程监督。纪委要发挥好在选人用人监督上的作用,通过开展廉政谈话、列席有关会议、干部述职述廉、群众民主评议、健全廉政档案等多种渠道,全面了解掌握干部的思想动态、履职行为、工作作风、精神状态和廉洁自律等情况。同时,积极拓宽党员干部问题线索信息来源渠道,发挥来信、来访、电话、网络等举报平台作用,及时掌握对拟提拔使用的干部违规违纪情况,为把好选人用人政治关廉洁关提供基础。
4.2 健全规范化惩戒约束机制
4.2.1 完善治理法律制度
(1)健全庸政懒政怠政法律制度体系。系统梳理刑法、行政监察法和章程,形成具有可操作性的、配套的治理庸懒怠政法律制度体系,以法律形式规范治理庸政懒政怠政,把庸懒怠政赔偿责任纳入国家赔偿范围,借鉴德国国家赔偿法规定。各省市制定相应的地方性法规,保障治理常态化和实效性,避免治理一阵风。
(2)完善庸政懒政怠政治理实施细则。整合纪律处分条例、推进领导干部能上能下若干规定、关于实行党政领导干部问责的暂行规定等相关法律党规党纪党章,出台全国统一的效能建设实施细则,明确庸懒怠政具体表现形式,厘清范围边界,认定标准,调查程序方式,确定责任追究内容,规范追究形式和程序,分类对号入座。(对问责对象、方式、程序等作出明确具体的规定)建立责任倒查问责机制;实施分类责任追究制度,追究行政经济政治法律责任。做到精准量化,有责可依,追责有据。在具体措施上精准量化:以庸政懒政怠政的不同程度、具体情形以书面形式向本人发出《函询通知书》、《提醒通知书》或《诫勉通知书》。还限定了20个工作日的整改时限。更为关键的是,明确了离岗锻炼、调离岗位、改任同级非领导职务、免职、降职等具体而实际的组织处理形式。
4.2.2 建立完整问责机制
(1)完善政府官员问责制度。就如《中国共产党纪律处分条例》,针对庸政懒政怠政行为,制定一套完善的全面的专项治理的制度,这个制度从中央到各个地方都要严格按照上面规定的执行。制度中一是细化问责行为标准,明确问责范围,确定问责主体,硬化问责方式,严格问责程序,规范问责救济,划清警戒线,明确高压线;二是采取诫勉谈话、通报批评、取消考核评先资格、取消奖励工资、调整岗位、降职使用,党纪政纪法律处理等形式严肃追究责任;三是从严责任追究,明确“五个一律”,对庸懒怠政者及时予以组织处理或者纪律处分,责任追究结果一律向社会公开,责任追究决定一律存入干部档案,当年度一律不得评优评先,影响期内一律不得提拔重用,期满后拟提拔重用的一律事先上报审批。
(2)健全工作责任倒查制度。积极主动建立庸政懒政怠政治理的责任倒查制度,一是明确工作原则,坚持人人平等,实事求是,有错必纠,过错与责任相适应等。二是明确适用的范围及对象。三是严格执行制度所规定的事项,不能存有询私等现象。四是完善事前定责、事中查责、事后追责,使干部重视责任,不敢懈怠。五是充分发挥责任追究机制的震慑作用,要善于、敢于追究。冲破一切干扰和阻力,坚决惩治庸政懒政怠政行为。
(3)实施动态问责预警机制。全方面的对庸政懒政怠政进行动态检测,扩大渠道收集更多的信息,形成一个庸政懒政怠政信息库,结合所收集的信息,构建庸政懒政怠政预警体系:制定预警4级信号制1级(一般)、2级(较重)、3级(严重)、4级(特别严重),依次用蓝色、黄色、橙色和红色表示,建立刚性的评价机制,针对不同类型的等级,采取不同的处罚措施,如告诫提醒、责令整改党纪政纪处分等。深化红黄牌警示督办制度。
4.3 完善科学化绩效考评机制
4.3.1 完善科学化绩效考评指标体系
(1)考核指标具体化。在明确具体岗位职责的定量与定性相结合前提下,用数字、时间、行为量化细化设置考核指标体系准确考量考核甄别干部的“声名”、“实绩”。设置分级分类差异化考核评价指标,设置共性指标和个性指标,根据各地各部门、各职位特点建立健全各有侧重、各有特色,符合职位特点的考核内容和考核指标体系,探索各具特色的,明确不同岗位工作好、中、差的具体标准,使每个岗位考核都具体化、个性化。
(2)考核方式多样化。坚持方便评价原则,根据评价不同群体的特点,采取集中测评、问卷调查、跟踪回访、座谈了解、网络测评等方便参与评价、能真实表达意愿的方式,广泛收集评价信息。同时,合理确定评价周期,并把集中评价与舆情监测、信访举报、监督检查等有利于反映日常作风状况的方式结合起来,保持评价经常化。完善绩效评估、群众评议、民主生活会、谈心谈话、实地调查等办法,平时与定期、查看资料与现场考核相结合;采取电话访问、问卷调查、走访座谈、网络问政等方式。
(3)考核主体多元化。推行自下而上考核方式,采取下评上、民评官、基层评机关方式,拓宽群众参与渠道,增加群众评价分值,推进有独立第三方或中介机构对干部进行民意对调查。扩大考核主体,拓宽考评范围,坚持考核民主,综合运用各种评价指标,积极对干部进行考核,促使考核主体多元化。
4.3.2 采取多元民主化绩效考评方式
(1)绩效考评数字化。运用信息技术对绩效考评模式进行设计,再与现有的数据资源进行整合,把人员的日常业务工作情况纳入到考核系统中。考核人员只需登录绩效考核系统,查询要被考核人员的信息,考核人员只需要导出需要的数据,进行计分、汇总,就能出现客观的考核结果。数字化的绩效考核,实现了对所有工作人员的动态管理,这不仅能为领导的决策提供数据支撑,同时也能促使干部不断提升服务意识。而且这个信息化的考核,一切都是阳光下操作,过程公正,让大家都站在同一条起跑线上。
(2)绩效考评常态化。把绩效评价工作作为一种抓落实促发展的常态化工作,抓常、常抓,抓出成效。绩效考核次数从每年1次变成了每年4次。通过多次的绩效考核,可以及时发现单位的整体运行情况,及时了解工作中存在的问题,并能及时的修正策略,及时的跟踪行动计划和绩效结果,从而保证政策的落实,促进社会、经济的发展。
(3)绩效考评透明化。增加考核的透明度不但能避免矛盾,同时也是实现政务公开和民主化管理。一是内容透明公开,各单位要公开考核涉及的内容,或者提前进行宣传讨论。二是考核形式透明,针对不同的工作就要设计不一样的考核内容。三是考核人员透明,各单位组成的考核小组人员要多样化。考核虽然不是最终的目的,但是通过考核可以发现存在的问题,从而去解决问题。

5  结论
最近几年政府官员庸政懒政怠政现象时有发生,久治不愈,是一个非常顽固的现象,也是一个棘手的问题,对此,从中央到地方都高度重视,开展了一些整治方案和活动,势必要把这种现象消除掉,形成一个风清气正、人人勤奋工作的良好政治生态环境和工作氛围,为了全国的各项建设而努力,但是治理效果都一般,没有达到根除的效果。对此,本文通过研究政府官员懒政怠政现象的特点、表现、产生的原因等,提出了几点治理庸政懒政怠政现象的方法。总之,本文试图将别的地区的好的经验和方法运用到解决懒政怠政现象。

致  谢
本论文是在导师教授引导下独立完成的。从研究方向的确定到文章的定稿都得到了导师的悉心引导。教授知识渊博、平易近人,谆谆教诲,铭记在心,他严谨治学的精神让我获益匪浅,他高尚的人格魅力让我受益一生,他将成为我终身学习的典范。借此机会致以最诚挚的谢意!感谢在论文预答辩过程中给我提出修改意见的老师,你们无私的引导和教诲将指引着我在学海中踏着坚定的步伐前行,在此也表示衷心的感谢!在大学四年的学习生活中,学院的书记从思想方面给予了我无私的教诲和关心和各方面的引导,辅导员老师从教学安排上给予了我正确的引导,让我能够安心学习,认真求教;同时还要感谢我的同学们的陪伴,让我在茫然中找准了学习的前进方向!

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脚注信息

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