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技术性协同治理的修复策略探析
作者:管理员    发布于:2020-05-15 15:10:49    文字:【】【】【
摘要:在推进基层治理体系和治理能力现代化的过程中,技术扮演着极其重要的角色,通过将互联网和信息通信技术吸纳到社会治理,成为地方政府创新社会治理的策略性安排。

摘要

在推进基层治理体系和治理能力现代化的过程中,技术扮演着极其重要的角色,通过将互联网和信息通信技术吸纳到社会治理,成为地方政府创新社会治理的策略性安排。本研究针对浙江省衢州市运用信息技术优化政府服务和改善治理绩效的实践,建构了技术性协同治理的分析框架,发现在科层制的组织环境和碎片化的行政现实下,技术性协同治理能将多元社会治理主体整合起来,开展跨层级跨部门跨边界的治理。然而,技术并非总是中立,也不是价值无涉。技术能够实现社会治理的假设令人怀疑。

关键词:行政管理  机制、限度与修复

第一章 绪论

第一节 研究背景与选题价值
一、研究背景与问题的提出
随着全球化、市场化、信息化的快速发展和纵深推进,我国社会治理面临的形势和问题发生了重大变化。中共十九大报告指出,“要善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”。这意味着,国家治理能力和治理体系的现代化既包括制度性的设计和安排,也要求治理工具的优化,实现技术创新与制度创新的有效契合,打造共建共治共享的社会治理格局。
近年来,以移动互联网、大数据、云计算、人工智能为代表的信息通讯技术被广泛应用于政府改革、社会治理等公共领域,成为各级政府自身改革和提升治理绩效的思路和工具。例如,上海的“一门式服务中心”、浙江的“最多跑一次”改革、江苏的“不见面审批”等“一网、一门、一次”改革,成为新时代地方政府运用信息技术深化社会治理体制改革的鲜活素材。毋庸置疑,信息技术在解决公共服务效率低下、社会治理碎片化等问题上发挥了重要作用,这种作用是充分发挥信息通讯技术在组织运行过程中的协调功能得以实现的。
社会的专业化分工催生了协调的需求,协调是公共管理的永恒主题之一(周志忍、蒋敏娟,2013),从某种意义上来说,公共管理就是一门协调人类共存与合作、具有社会管理工程特性的大学问(蓝志勇,2006)。其中,官僚体制、市场机制、社群机制是三大重要的协调机制,它们有效地克服集体行动困境、降低社会治理成本、提升公共服务效率。不管是官僚体制、市场机制,还是社群机制,它们都有独特的协调机制和协调手段,其中,信息通讯技术具有协调多部门多行为主体开展集体行动的天然优势。那么,作为协调手段的信息通讯技术,在推进地方治理体系和治理能力现代化过程中扮演何种角色?信息通讯技术如何有效协调跨领域跨层级的多个行为主体之间的关系?技术性协调机制与官僚体制之间是什么关系?
.....................

第二节 国内外研究现状与述评
一、关于组织协调机制的研究
公共管理研究高度重视协同失灵问题,但是后工业社会的问题具有高度复杂性和不确定性(张康之,2019)。在处理跨区域、跨层级(斯科特、戴维斯,2011)等开放性社会问题时,多层次的利益相关主体往往会陷入组织协调难度大、协作成本高以及协作惰性和协作悖论等困境之中(胡业飞,2018)。因此,如何实现多种行为主体的有效协调,促进治理体系和治理能力现代化,成为亟需解决的重要问题。现有文献将社会治理过程中的协调机制主要归纳为官僚体制、市场机制和社群机制三种模式。
一是官僚体制。官僚体制协调方式来源于科层组织理论,它是通过等级性的权威和制度化的流程建构出具有普遍约束力的组织规则,实现组织内部之间的协调分工(韦伯,2010),是一种等级森严的强制性组织协调方式(周雪光,2017)。“结构性协调机制”(structural mechanisms) 和“程序性协调机制”(procedural mechanisms)是官僚体制协调机制的两大内容,前者侧重于协同的组织载体,主要是通过设计类似于专项领导小组、部门联席会议等议事协调机构,以实现结构性的跨部门协同机制;后者更多地倾向于采用议程设定、决策程序以及制度化信息交流等协调工具(周志忍、蒋敏娟,2013),特别是面临跨部门跨层级跨区域的公共问题时,这种程序性安排有利于厘清行为主体之间模糊性的权责边界。

二是市场机制。市场协调机制是建立在价格机制、竞争机制和供求机制基础之上的(简新华、余江,2016),源于人类活动而非人类设计(哈耶克,1997)。其作用过程是通过价格信号实现各种行为主体的自由选择与共同竞争,寻求一种有效激励相容和产权制度安排的状态,进而降低交易成本和提高协调效率(Coase,1988)。这种协调机制提供了选择、弹性和机会,一般都伴随着各种各样的契约订立(Williamson,1996),不需要任何组织机构指挥和控制,是一种自发的非强制性协调手段(Powell,1990)。在新公共管理运动风靡全球之时,市场协调机制被认为比官僚体制更有效率,被广泛运用于公共事务治理之中(奥斯本、盖布勒,1996)。


第二章 技术性协同治理:概念、理论与分析框架
第一节 相关概念界定
一、治理
作为 20 世纪晚期时代精神中关于政府管理的主流观点,治理理论的兴起伴随的是西方政治学家对传统公共行政和新公共管理的理论批判和范式重构(蓝志勇、陈国权,2007)。各个学者从不同的角度分别赋予“治理”新的含义,其中,以罗茨为代表的治理六形态学说(Rhodes,1996)和以斯托克为代表的治理五论点(斯托克,1998)概括和归纳了治理的不同形态和用法。发展至今,学术界关于治理理论已经形成多个流派,尽管彼此存在争议(李文钊,2016),但治理的基本价值取向比较明确,意即主张政府放权和向社会授权,实现多主体、多中心治理等政治和治理多元化(王诗宗,2010;陈剩勇、于兰兰,2012),以合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效为标准和规范(俞可平,2001;孙柏瑛,2004),缓和政府与公民之间的矛盾(郁建兴,2008)。从某种意义上来说,社会治理就是治理理论在社会运行之中的实践,本质就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序(王浦劬,2014)。质言之,“社会治理”在运行过程中会表现为“治理社会”,通过发挥多元治理主体的不同优势、多样化的治理手段(张国清、汪远旺,2015),从而实现化解社会矛盾、改善民生、促进公平正义和维护社会秩序等多重目标(郁建兴,2015)。
二、协同
在英文单词中,协同对应是“collaboration”,被翻译为“与他人共同工作,特别是为了生产或创造某一事物”①。而治理语境下的“协同”含义更加丰富,有的学者认为,协同有别于合作和协调,协同更多的是组织之间基于共同的目标而建立的互利共赢式的关系,而合作往往强调参与者个人之间的非正式关系,协调则更侧重于各个参与者正式的组织关系。对此,国内学者也指出,协同通常囊括了合作与协调的两种含义,是合作和协调的意义延伸,是一种超越简单的个人合作和组织协调的更高层次的集体行动(姬兆亮、戴永祥、胡伟,2013)。更进一步来说,合作、协调、协同是一个层次逐渐递进的过程,其中,协同作为更为持续和深入的嵌入性关系,能够促使独立的个体或分立的组织基于共同的使命相互整合到新的制度结构之中(汪锦军,2012)。同时,为了更好地辨析和区分合作治理、协作治理、协同治理的差异性,张贤明等人通过梳理国内外相关文献,系统归纳出“协同”的目标一致、资源共享、互利互惠、责任共担、深度交互等五大特征(张贤明、田玉麒,
2016),为协同治理研究提供了语义和学理基础。
.......................

第二节 技术性协同治理的理论基础
一、协同治理理论
协同治理理论的诞生和发展,与全球化时代的来临息息相关,行政管辖边界变得越来越模糊,特别是跨层级、跨领域、跨部门的问题不断涌现,使得传统的专业化分工的政府部门难以解决这些问题。通常情况下,在概念的使用层面,除了“协同治理”,国内学者常使用“合作治理”(敬乂嘉,2009)或“协作治理”(郭道久,2016)来指代政府与其他组织跨部门的合作、共治。什么是协同治理?协同治理往往被认为是“由政府发起的,一个或多个政府部门与非政府部门一起参与正式的、以共识为导向的、商议的、旨在制定或执行公共政策或管理公共事物或资产的治理安排”(Chris & Alison,2007)。这个界定主要包含三个维度:
一是决策过程维度的协同治理。西方很多学者最早是从政策制定过程层面研究协同治理的,他们视协同治理为寻求复杂问题解决办法的过程。为了提高议程制定的决策效力,需要突破传统管理主义视角下的组织内部封闭式决策,取而代之的是采取开放式的协同治理,让各个利益相关主体参与其中,特别是公共事务的决策参与者不再仅仅局限于政府部门,也会包括社会公民和私人部门等组织(Chris & Alison,
2007)。决策过程维度的协同治理,更多的是如何确保各个利益主体通过集体性协商制定出解决复杂问题的有效政策(Cigler,1999)。
二是关系构建维度的协同治理。由于协同治理存在多元化的主体,因此协同治理的效果有赖于能否构建起良善协同关系。这个意义上的协同治理致力于构建不同组织为实现共同目标的形成的普遍化、常态化的合作关系。同时,这种合作关系具有开放性、透明性和包容性的特征,不同主体之间并非官僚制式的上下级隶属关系,而是表现得平等、自愿。(Mattessich,1992)。
三是实现善治维度的协同治理。现实情境的变化和行政理念的转变促进了协同治理理论的发展,后公共管理时代的简政放权、技术变革和社会网络的建立都大大提升了协同的水平(Thomson,2006),协同治理渐渐成为实现社会整体“善治”的有效方式。概言之,协同治理是作为一种正能量的理想状态而存在的,也是整合分歧、形成共识、实现“善治”的动态过程(Michael,2006),后工业社会公共性扩散及其回应必然要求政府、市场和社会之间实行协同治理(张康之,2012;张振波,2015),其中,政府组织是协同治理过程中的发起者,能够为建立信任和促进对话提供规则。

第三章 技术性协同治理的衢州实践:运行机制及治理成效.................... 12
第一节 技术性协同治理的运行机制.........................................13
一、“网络+网格”:政府与社会的技术性协同..............................13
二、“线上+线下”:政府部门间的技术性协同............................14
第四章 从衢州经验看技术性协同治理机制的限度...................... 20
第一节 政府脱嵌化治理与行政化程度的提高.................................20
第二节 技术赋权的非均衡性与选择性分流.................................22
第三节 技术性协同治理过程中的部门惯性锁定与官僚惰性...................................23
第五章 技术性协同治理的修复策略................................... 25
第一节 简政放权,让社会机制发挥基础性作用...............................25
第二节 回归人本主义,从技术性协同治理走向智慧治理....................26
第三节 内化官僚体制与信息技术的冲突..............................27

第五章 技术性协同治理的修复策略

第一节 简政放权,让社会机制发挥基础性作用
实现基层社会的有效治理不仅要求形成良好的制度,更需要保证制度的良性运作,这与制度背后的社会政治力量支撑密切相关(肖滨,2009)。进入信息时代以来,在政治改革和互联网技术的兴起浪潮中,我国公民权利意识和公民社会快速成长,但是,相比于政府权力和市场垄断权力,社会力量仍然相当脆弱,难以与之相互抗衡。因而,在技术性协同治理框架中,要超越技术性协同治理风险控制的“政治逻辑”和目标导向的“效率逻辑”,打破社会治理过程中的“控制悖论”,政府应该扮演着“助产士”和“园丁”的角色,嵌入社会,与各个社会治理主体形成互补的关系。
现代治道变革有赖于社群机制发挥基础性作用,而技术性协同治理风险控制的“政治逻辑”和目标导向的“效率逻辑”,本质是“一票否决”的体制化的行动逻辑(金太军、赵军锋,2012),试图用技术化的手段将风险消灭在萌芽状态,使得信息时代社会治理主体的均衡性、平等性参与也就无从谈起。因此,我们在推进现代治理体系建设和治理变革的过程中,要警惕信息技术在促进多元主体共治过程中的行政化和内卷化倾向,意即强调在技术治理过程中引入更多的社会元素、尽可能地为公民赋权,只有公民力量的壮大和社会机制的完善,才能真正打破信息技术向治理主体赋权的非均衡性,为政府部门、市场力量、社会组织等多元治理主体之间提供更为公正、平等的参与平台。
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脚注信息

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